El Acuerdo de Ciudad del Cabo, cuya definitiva entrada en vigor se ha logrado veinte años después de sus primeros pasos, marcará un antes y un después en la regulación internacional de la seguridad en los buques pesqueros. Este instrumento, adoptado bajo los auspicios de la Organización Marítima Internacional (OMI), establece estándares obligatorios, desde la construcción y estabilidad hasta los equipos de salvamento y radiocomunicaciones, que permitirán reducir siniestros, proteger vidas y promover una pesca más responsable. Su importancia radica no solo en su contenido técnico, sino también en el consenso logrado entre Estados con realidades pesqueras muy dispares, un proceso que ha exigido equilibrio diplomático, concesiones y perseverancia. La adhesión decisiva de Argentina ha permitido alcanzar el umbral necesario de Estados y número de buques que el acuerdo requería para ponerse finalmente en marcha.

Entre los factores que explican la relevancia de este acuerdo figura su carácter vinculante, una aspiración que durante años se percibió como inalcanzable. Los intentos previos -el Convenio de Torremolinos de 1977 y su Protocolo de 1993- no lograron entrar en vigor, pese a constituir precedentes fundamentales. Fruto de esa experiencia, la OMI impulsó un instrumento más flexible, capaz de adaptarse a distintas capacidades técnicas y económicas sin renunciar a la protección esencial de la vida humana. Esta combinación entre rigor y adaptabilidad se ha convertido en la marca distintiva del Acuerdo de Ciudad del Cabo, y explica en buena medida su aceptación internacional.

Participación española

Aunque el esfuerzo ha sido global, la participación de España ha resultado especialmente influyente en el proceso técnico y normativo, si bien de manera discreta. Sus contribuciones han buscado asegurar estándares, viables y coherentes con la evolución tecnológica de la pesca industrial. 

Miguel J. Núñez, anterior agregado de asuntos marítimos de España en la OMI y posteriormente consejero de Transportes de España ante la UE, uno de los redactores del Acuerdo y el funcionario que ha trabajado en este desde 2005 hasta la actualidad con una tesis doctoral y múltiples artículos sobre siniestralidad de la pesca española, recuerda que “desde el año 2007 España impulsó en la OMI la opción de un nuevo “Acuerdo de implantación” como vía jurídica realista para desbloquear la entrada en vigor del Protocolo de Torremolinos de 1993 y el fallido Convenio de Torremolinos de 1977”. Aquella apuesta por un marco revisado resultó crucial para dar viabilidad a un texto que, sin esta moderación estratégica, difícilmente habría alcanzado consenso. La negociación del Acuerdo estuvo marcada por intensos debates sobre los niveles mínimos de seguridad y las capacidades de los Estados para implementar nuevas obligaciones. La delegación española participó activamente en la elaboración de documentos técnicos esenciales, aunque siempre dentro del marco multilateral y sin un protagonismo explícito. Núñez recuerda ese periodo afirmando que “así se desarrolló un papel diplomático muy activo durante los cinco años de negociación desde 2008 hasta 2012, con presencia continuada en Londres, desarrollando resoluciones complementarias y redactando varios documentos clave”.  

Este trabajo abonó el terreno para un texto equilibrado, alineado con los estándares de la OMI y suficientemente flexible para permitir su aplicación gradual. El trabajo posterior de España se centró en: modular el número de embarcaciones necesarias para la entrada en vigor, preparar el texto consolidado, participar en muchos proyectos de cooperación internacional, orientar el trabajo conjunto FAO-ILO-IMO, mantener el impulso con una conferencia en 2019 y desarrollar orientaciones para su implantación.

La seguridad humana

El espíritu del Acuerdo se articula en torno a un principio incuestionable: la seguridad humana. En palabras de Núñez, “situar la seguridad de la vida humana por encima de consideraciones meramente formales fue una prioridad clara”. Esta afirmación resume el propósito fundamental del instrumento, que busca reducir la elevada siniestralidad de la pesca, una de las profesiones más peligrosas del mundo. Entre los elementos regulados destacan los requisitos de estabilidad de los buques, la compartimentación, la protección contra incendios, la obligatoriedad de medios de abandono dimensionados adecuadamente, los equipos de navegación y las radiocomunicaciones fiables, aspectos que han demostrado ser determinantes en la prevención de tragedias en el mar.

La experiencia española que aplicaba estándares más estrictos en su propia flota contribuyó a reforzar los argumentos técnicos durante las negociaciones. Como apunta Núñez, “la experiencia en la implantación del Protocolo de Torremolinos de 1993 por medio de la directiva comunitaria CE/97/70 era esencial”. Esta trayectoria permitió ilustrar, con ejemplos reales, cómo la exigencia regulatoria puede reducir siniestros y al mismo tiempo fortalecer la competitividad de las flotas que ya operan con altos estándares. El enfoque basado en evidencias resultó determinante para convencer a países inicialmente reticentes, especialmente aquellos cuyos buques operan en zonas con menos supervisión o capacidades técnicas más limitadas.

Una de las claves de la negociación fue la búsqueda de la flexibilidad suficiente para que los Estados en vías de desarrollo pudieran asumir los cambios sin comprometer su actividad pesquera. Este equilibrio quedó reflejado en la inclusión de equivalencias de dimensión, transiciones calibradas y regímenes de exenciones limitadas. Según explica Miguel Núñez, “era necesario ser aún más flexible, a petición de los países asiáticos”. Esta adaptación normativa no buscaba rebajar la seguridad, sino facilitar que el acuerdo fuese operativo, entendiendo las diferencias estructurales entre grandes flotas industriales a nivel global que requieren un proceso progresivo de implementación.

Contra la pesca ilegal

El Acuerdo también tendrá implicaciones decisivas en la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), una de las mayores amenazas para la sostenibilidad de los océanos. Núñez señala que “muchas operaciones INDNR se desarrollaban por buques envejecidos, mal mantenidos y sin controles de seguridad, lo que convertía la precariedad técnica en parte del modelo de negocio”. Con estándares obligatorios, inspecciones más robustas y sistemas de identificación exigidos internacionalmente, los buques que operan fuera de la ley verán más difícil continuar sus actividades. La mejora de la trazabilidad con un certificado internacional y la armonización de los requisitos a nivel global contribuirán a reducir las asimetrías que hasta ahora permitían a embarcaciones inseguras competir en condiciones desleales con flotas sujetas a regulaciones estrictas por los países parte, siendo además sujeto a inspecciones del estado rector del puerto aplicando el principio de “trato no más favorable”.

La entrada en vigor de este Acuerdo supone, por tanto, un salto cualitativo en la gobernanza marítima. Su alcance es global, su contenido técnico es sólido y su aplicación contribuirá tanto a salvar vidas como a nivelar el terreno de juego en la industria pesquera internacional. Para España, que históricamente ha defendido estándares avanzados en materia de seguridad marítima, este logro representa la consolidación de años de trabajo técnico, análisis normativo y una participación constante en foros internacionales. Sin convertirlo en una bandera, el papel del país ha sido determinante para que el texto final fuese viable, ambicioso y aceptable para todos los actores. 

Miguel J. Núñez 
Dirección General de la Marina Mercante

¿Qué aspectos técnicos impulsó con más firmeza la DGMM?
Los aspectos en los que más firme nos mantuvimos fueron los relativos al abandono de buques. El acuerdo se negoció aceptando algunas flexibilidades, pero España rechazó otras rebajas, oponiéndose, por ejemplo, a reducciones extremas adicionales de capacidad de balsas y a la no implantación del GMDSS (Sistema Mundial de Socorro y Seguridad Marítima). La DGMM defendió también que los criterios de estabilidad, protección contra incendios y régimen de reconocimientos mantuvieran un paralelismo razonable con SOLAS, que no cambiase el ámbito de aplicación de algunos capítulos ya aplicados a la flota española y europea por directiva, de forma que el estándar global fuese exigente, en particular en nuevos buques, pero fácilmente alcanzable para países con menos capacidad.

¿Cómo se ha logrado que el acuerdo responda a situaciones reales?
En el acuerdo se establece una equivalencia eslora-arqueo que no es técnica, sino política, es decir, si un país decide aplicar el acuerdo en base a arqueo se produce un desplazamiento del cumplimiento a esloras más altas (p.ej. 24 m es equivalente a 300 GT pero un barco de 24 m tiene menos de 300 GT del Convenio de Arqueo1969). La DGMM utilizó datos concretos de la flota española de más de 24 m -que opera desde caladeros australes hasta el Ártico y el Índico- para ilustrar la diversidad de artes, zonas climáticas y configuraciones de buques que deben cubrir las nuevas reglas. Ese conocimiento global, del que disponen muy pocas administraciones, se plasmó en la necesidad de disponer un mínimo “level playing field”, limitando las ya generosas exenciones en ZEEs y zonas comunes de pesca, de modo que el Acuerdo fuera aplicable tanto a grandes arrastreros congeladores, palangreros, cerqueros y a otras tipologías sin crear requisitos imposibles o vacíos de contenido con la línea roja de que siempre fuese aplicable en alta mar (más allá de las ZEE o las 12 millas).

¿Qué medidas vinculadas a seguridad humana se han defendido?
La DGMM defendió que el estándar técnico se mantuviese orientado a proteger a las personas que trabajan a bordo y a la embarcación manteniendo una base sólida para futuras modificaciones del texto, p.ej para poder actualizar los equipos y estándares requeridos o acometer el uso de nuevos combustibles. Si bien el Acuerdo es relativamente fácil de cumplir para los buques existentes, a los que solamente se les aplicarían los capítulos de procedimientos de emergencia, medios de salvamento, equipos de navegación y radiocomunicaciones. En cuanto a las tripulaciones es importante notar que el Convenio STCW-F (de formación y guardia para pesca) de la OMI, en vigor, ha sido modificado. Sus requisitos se basan en el buque del Acuerdo, esto es, sin este en vigor no hay base de trabajo ya que el estándar de formación toma como referencia al buque en el que opera el pescador.


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